Okręgi wyborcze cz. 2 - geometria wyborcza

Wybory przedstawicieli do organów publicznych takich jak: sejm, senat, rada gminy, wójt lub prezydent przeprowadza się w okręgach wyborczych. Okręg wyborczy jest jednostką podziału terytorialnego, w której granicach zlicza się głosy wyborców i ustala zwycięzców elekcji w okręgu. Najczęściej, ostateczny wynik wyborów to prosta suma wyników z okręgów. Wielkość (liczba mandatów do zdobycia) i kształt (geometria) okręgów wyborczych może mieć istotny wpływ na wynik wyborów, dlatego ważne jest, aby organ odpowiedzialny za tworzenie granic okręgów był politycznie niezależny. W Polsce, na potrzeby przeprowadzenia wyborów do rad gmin, strukturę okręgów wyborczych uchwala rada gminy, co jednak ulegnie zmianie, ponieważ rysowaniem granic okręgów, od przyszłego roku, ma zajmować się komisarz wyborczy.

Okręgi wyborcze - do czego służą?

W każdym okręgu wyborczym do podziału jest co najmniej jeden mandat; np. w wyborach do Senatu RP, od 2011 r., stosuje się podział kraju na 100 jednomandatowych okręgów. W niektórych przypadkach (np. w wyborach do izby niższej parlamentu Holandii), w wyborach do organów kolegialnych stosuje się tylko jeden okręg, w którym każda lista partyjna może zdobyć tyle mandatów ile dostępnych jest miejsc w danym organie przedstawicielskim. Wybory do Sejmu RP przeprowadza się obecnie w 41 okręgach wyborczych, w których wybiera się od 7 do 20 mandatów. Z drugiej strony, np. w wyborach prezydenckich w Polsce stosuje się tylko jeden jednomandatowy okręg wyborczy obejmujący cały kraj.

W jaki sposób kształt okręgu wyborczego wpływa na wynik wyborów?

Manipulację kształtem okręgów wyborczych określa się terminem gerrymandering. Termin gerrymandering pochodzi od nazwiska gubernatora stanu Massachusetts Elbridge Gerry’ego z Partii Demokratyczno-Republikańskiej (tzw. The Jeffersonian Republican party), który w 1812 r. podpisał ustawę, która zmieniła granice okręgów wyborczych w taki sposób, że struktura okręgów stosowanych w wyborach do Senatu stanowego Massachusetts stała się korzystna dla kandydatów Partii Demokratyczno-Republikańskiej. Jeden z powstałych wtedy okręgów wyborczych został później na łamach jednej z bostońskich gazet („Boston Gazette” z 26 marca 1812) przedstawiony w satyryczny sposób jako dziwny kształt mający przypominać salamandrę (Gerry-[Sala]mander). Od tamtej chwili, terminem gerry-mander określano okręgi, które poddane zostały manipulacji motywowanej chęcią poprawienia wyniku wyborczego partii lub poszczególnych kandydatów.

Wikimedia Commons.¹

Jak działa gerrymandering? Na rysunku 1 przedstawiono trzy podziały na cztery jednomandatowe okręgi wyborcze. Należy zauważyć, że rozkład przestrzenny wyborców jest jednakowych na wszystkich trzech obszarach. Obszary różnią się jedynie granicami okręgów. Ponadto, w każdym okręgu na mandat przypada taka sama liczba wyborców reprezentowanych przez kwadraty i koła (6 wyborców na mandat). Jednak, każdy z przedstawionych podziałów skutkuje innym wynikiem elekcji. Na pierwszym obszarze od lewej wygrywa partia reprezentowana przez kwadraty, na środkowym mamy remis, natomiast na ostatnim rysunku, stosunkiem 3:1, wygrywa partia oznaczona kołem.

Rysunek 1: Na czym polega gerrymandering? Każdy z trzech kwadratów przedstawia możliwy obszar, na którym przeprowadza się wybory. Załóżmy, że w elekcji biorą udział tylko dwie partie polityczne - partia A i B. Kandydaci partii A są symbolicznie oznaczeni kołami, kandydaci partii B są reprezentowani przez kwadraty.

Źródło: Opracowanie własne.

Tak jak pokazano na rysunku nr 1, gerrymandering umożliwia zmianę wyniku elekcji poprzez manipulację granicami okręgów wyborczych - bez zmiany przestrzennego rozkładu głosów wyborców.

Rysunek 2 ilustruje praktyczne zastosowanie gerrymanderingu (wybory do Izby Reprezentantów w USA). Przyglądając się nietypowym kształtom sąsiadujących okręgów nr 4 (kolor czarny) i 7 (kolor szary), można zapytać o uwarunkowania ustalonego kształtu granic na tym obszarze. Taki podział na okręgi jest związany z rozkładem przestrzennym dwóch grup społecznych zamieszkujących omawiane terytorium. Otóż, na terytorium okręgu nr 7 większość mieszkańców, ok. 55%, to Afroamerykanie. Następną co do wielkości grupą etniczną są biali, którzy stanowią ok. 32% mieszkańców. Z tego okręgu wyborczego, nieprzerwanie od 1997 roku, kongresmenem jest D. K. Davis, który reprezentuje dominującą grupę rasową na tym terenie. W okręgu nr 4 - który można ocenić jako jeden z najbardziej wyrafinowanych przykładów zastosowania gerrymanderingu - nieprzerwanie od 1992 r. wybory do Izby Reprezentantów zwycięża L. Gutierrez (Partia Demokratyczna), kandydat dominującej na tym obszarze grupy ludności latynoskiej – blisko 70% mieszkańców.

Rysunek 2: Przykład zastosowania gerrymanderingu. Okręg nr 4 (kolor czarny) i okręg nr 7 (kolor szary) stosowane w wyborach do Izby Reprezentantów Kongresu USA. Okręgi znajdują się w stanie Illinois, obszar miasta Chicago.

Źródło: Opracowanie własne.

Gerrymandering w Polsce?

W wypadku systemów wyborczych stosowanych w Polsce w wyborach samorządowych, stosowanie gerrymanderingu jest utrudnione. Wynika to z ograniczonej dowolności w ustalaniu granic okręgów. Co do zasady: Okręgiem w wyborach do rad gmin jest jednostka pomocnicza (sołectwo, osiedle itp.), Okręgiem wyborczym w wyborach do rady powiatu jest gmina, Okręgiem wyborczym w wyborach sejmiku województwa jest powiat (lub miasto na prawach powiatu).

Art. 417 Kodeksu wyborczego stanowi, że okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy. Przy podziale na okręgi, zgodnie z treścią § 2 i § 4 tego artykułu, należy uwzględnić podział gminy na jednostki niższego rzędu – tzw. jednostki pomocnicze (tj. sołectwa, osiedla, dzielnice itp.). Ustawodawca przyjął, że na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (np. sołectwo). Jednak, gdy istnieje konieczność, jednostki pomocnicze łączy się w celu utworzenia okręgu bądź dzieli na dwa lub więcej okręgów. Dzieje się tak, gdy wynika to z potrzeby zachowania tzw. jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednolitą normę przedstawicielstwa, czyli wskaźnik określający liczbę mieszkańców przypadających na jeden mandat, w wyborach do ciał kolegialnych, wyznacza się poprzez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę dostępnych mandatów (Kodeks wyborczy 2011, art. 419).

Rysunek 3: Niebieskim kolorem oznaczono jeden z okręgów wyborczych (złożony z sołectw) stosowanych w gminie Grodzisk Mazowiecki.

Źródło: Opracowanie własne.

Możliwość skutecznego manipulowania granicami okręgów wyborczych zależy przede wszystkim od przepisów, które określają podmiot odpowiedzialny za rysowanie granic okręgów. Aby wyeliminować gerrymandering, procedura podziału na okręgi wyborcze musi być odpolityczniona - za tworzenie granic okręgów wyborczych powinna odpowiadać politycznie niezależna komisja. Jeżeli chodzi o wybory gminne, obecnie strukturę okręgów wyborczych uchwala rada gminy, a więc właściwie większość polityczna w radzie. Ponadto, prawo wyborcze powinno wymagać zgodności granic okręgów z granicami jednostek podziału administracyjnego (uwzględnienie tzw. granic politycznych) - eliminuje to dowolność w tworzeniu kształtów okręgów.

Warto podkreślić, że nawet nietypowy kształt okręgu wyborczego (zob. rys. 3) nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym stosowanie gerrymanderingu. Konieczne jest przede wszystkim ukazanie związku pomiędzy modyfikacją granic okręgów wyborczych a potencjalnym zyskiem podmiotu (kandydata/partii), który zainicjował zmiany. Celem gerrymanderingu jest bowiem odniesienie korzyści wyborczych przez określonego kandydata lub ugrupowanie. Aby stwierdzić występowanie gerrymanderingu należy udowodnić, że dokonane zmiany w podziale obszaru wyborczego na okręgi miały charakter intencjonalny.