Okręgi wyborcze cz. 1 - czy gwarantują równość głosów?

Wybory przedstawicieli do organów publicznych takich jak: sejm, senat, rada gminy, wójt lub prezydent przeprowadza się w okręgach wyborczych. Okręg wyborczy jest jednostką podziału terytorialnego, w której granicach zlicza się głosy wyborców i ustala zwycięzców elekcji w okręgu. Najczęściej, ostateczny wynik wyborów to suma wyników z okręgów.

Okręgi wyborcze - do czego służą?

W każdym okręgu wyborczym do podziału jest co najmniej jeden mandat; np. w wyborach do Senatu RP, od 2011 r., stosuje się podział kraju na 100 jednomandatowych okręgów. W niektórych przypadkach (np. w wyborach do izby niższej parlamentu Holandii), w wyborach do organów kolegialnych stosuje się tylko jeden okręg, w którym każda lista partyjna może zdobyć tyle mandatów ile dostępnych jest miejsc w danym organie przedstawicielskim. Wybory do Sejmu RP przeprowadza się obecnie w 41 okręgach wyborczych, w których wybiera się od 7 do 20 mandatów. Z drugiej strony, np. w wyborach prezydenckich w Polsce stosuje się tylko jeden jednomandatowy okręg wyborczy obejmujący cały kraj.

Podział obszaru, na którym przeprowadzane są wybory pełni kilka funkcji. Przede wszystkim, warto wymienić następujące:

• umożliwienie proporcjonalnej reprezentacji różnych regionów w składzie wybieranego organu przedstawicielskiego. Np. aby ograniczyć dominację największych jednostek terytorialnych i zwiększyć szanse mniejszych jednostek na  wybór swoich przedstawicieli;

• redukcję maksymalnej oferty wyborczej (oferty kandydatów) przedstawianej bezpośrednio pojedynczemu wyborcy, który dzięki temu ma możliwość lepszego poznania przedstawionej mu oferty, i w konsekwencji dokonania wyboru zgodnego ze swoim interesem oraz poglądami (dzięki czemu np. w wyborach do sejmu na każdej z list kandydatów w okręgu wyborcza ma możliwość wyboru z kilkunastu lub kilkudziesięciu kandydatów, nie z kilkuset);

• określenie oczekiwanego poziomu dysproporcjonalności wyborów (różnice między uzyskanym ułamkiem mandatów a proporcją łącznie uzyskanych przez partie głosów). Warto zauważyć, że w przypadku tzw. systemów większościowych (np. wybory do Senatu, wybory w gminach do 20 tys. mieszkańców), zwiększenie liczby dostępnych w okręgu mandatów spowoduje, że oczekiwana dysproporcjonalność wyborów wzrośnie. Odwrotna zależność jest obserwowana w przypadku systemów proporcjonalnych takich jak ten używany w wyborach do rad gmin w miastach na prawach powiatu.

Kto odpowiada za wyznaczanie okręgów wyborczych?

Kształt i rozmiar okręgów wyborczych są zmiennymi mogącymi istotnie oddziaływać na wyniki wyborów. Zdarza się, że normy prawne dotyczące modyfikacji struktury okręgów wyborczych umożliwiają manipulowanie wynikiem wyborów na korzyść niektórych partii/kandydatów. Nawet w krajach, które uznawane są powszechnie za wzorcowe demokracje, można dość łatwo wskazać na występowanie niedoskonałości procedur kształtowania granic okręgów, które negatywnie oddziałują na jakość demokratycznej rywalizacji wyborczej. Dla przykładu, w Polsce, na potrzeby przeprowadzenia wyborów do rad gmin, podziału dokonuje właściwa rada gminy (od przyszłego roku ulegnie to zmianie i zajmować się tym będzie komisarz wyborczy)). Często pojawiają się głosy, że przypisanie tej kompetencji lokalnym politykom lub komisarzom (którym - z innej strony - zarzuca się zależność od władz centralnych) może powodować zbyt duże upolitycznienie samej procedury. Na przykład, niektórzy radni mogą wpływać na kształt okręgów wyborczych. Poniżej wyjaśniamy w jaki sposób kształt okręgów może wpływać na wynik wyborów.

Jak pokazuje przykład USA, podział na okręgi wyborcze może być bardzo upolityczniony. W znacznej większości stanów, to legislatury (parlamenty) stanowe sprawują kontrolę nad procesem tworzenia granic okręgów – zarówno jeżeli chodzi o okręgi federalne, jak i stanowe. 

Podział na okręgi wyborcze istotnie wpływa na ostateczny wynik wyborów. W szczególności, na rozkład mandatów oddziałuje 1) kształt, jak również 2) wielkość okręgu wyborczego (liczba dostępnych w okręgu mandatów). Tworzenie okręgów wyborczych może być narzędziem manipulacji wynikami wyborów w granicach prawa.

W jaki sposób liczba mandatów do podziału w okręgu (wielkość okręgu wyborczego) oddziałuje na wynik wyborów?

Równość wyborów w aspekcie “formalnym” zakłada, że każdy uczestnik elekcji jest traktowany jednakowo. Dla przykładu, zgodnie z zasadą równości formalnej wyborów, wszyscy głosujący, niezależnie od płci, poziomu wykształcenia czy zamożności, dysponują taką samą liczbą głosów.

Przy tworzeniu okręgów wyborczych obowiązuje też zasada równości “materialnej” wyborów - w każdym okręgu wyborczym na jeden mandat powinna przypadać w przybliżeniu taka sama liczba mieszkańców (rozwiązanie stosowane w Polsce) lub ewentualnie wyborców (rozwiązanie stosowane np. w Szwecji). Piszemy “w przybliżeniu taka sama liczba”, gdyż w praktyce prawie niemożliwe jest stworzenie “idealnego” podziału cechującego się tym, że liczba mieszkańców/wyborców przypadająca na jeden mandat jest taka sama we wszystkich okręgach. 

Problemem są sytuacje, w których nierówność wyborcza jest na tyle znaczna, że może prowadzić do dyskryminacji części wyborców kosztem innych. Skrajnym przykładem są wybory do izby niższej brytyjskiego parlamentu jeszcze na początku ubiegłego wieku, gdy w niektórych okręgach jednomandatowych uprawnionych do oddania głosu było po kilku wyborców, a w innych - nawet kilkadziesiąt tysięcy. Obowiązujące w Polsce prawo niewystarczająco chroni przed występowaniem wysokiego poziomu nierówności materialnej wyborców. W wielu gminach, “siła” głosów wyborców znacznie różni się między okręgami. W uproszczeniu, przy podziale na okręgi wyborcze w gminach:

1. Ustala się tzw. “jednolitą normę przedstawicielstwa” dla danej gminy przez podzielenie liczby mieszkańców przez liczbę radnych w tej gminie (w najmniejszych gminach, w których wybory przeprowadza się w JOW-ach, oznacza to 15 radnych). Jednolita norma przedstawicielstwa określa liczbę mieszkańców jaka powinna przypadać na jeden mandat w okręgu;

2. Wymaga się - co do zasady - zgodności granic okręgów z granicami jednostek podziału administracyjnego. Okręgiem wyborczym jest - co do zasady - jednostka pomocnicza gminy (np. sołectwo), lub, w szczególnych przypadkach, jej część;

3. Obliczając liczbę mandatów dla okręgu wyborczego, liczbę mieszkańców okręgu dzieli się przez “jednolitą normę przedstawicielstwa”. Część ułamkową wyniku większą lub równą 0,5 zaokrągla się w górę.

W praktyce, przepisy Kodeksu wyborczego, sprawiają, że obok siebie mogą istnieć okręgi znacznie różniące się pod względem liczby mieszkańców przypadającej na jeden mandat. Dla przykładu: w gminie zamieszkałej przez 15.000 osób, norma przedstawicielstwa wynosi 15.000/15 = 1000 mieszkańców. Jeżeli tzw. idealna populacja okręgu liczy 1000 mieszkańców, to zgodnie z polskim prawem, w każdym okręgu może mieszkać od 500 do 1499 z nich. To blisko 3-krotna różnica. Posiadanie wiedzy o tym, które części gminy i jej jednostki pomocnicze (lub ich części) są bardziej zaludnione pozwala decydentowi (do tej pory radzie gminy, od stycznia 2019 - komisarzowi wyborczemu) na ewentualne dostosowanie struktury okręgów do własnych korzyści.

Jeżeli odchylenie od “idealnej” populacji okręgu (jednolita norma przedstawicielstwa pomnożona przez liczbę mandatów do podziału w okręgu) jest wysokie, to część wyborców jest nadreprezentowana, a część niedoreprezentowana, co jest w sprzeczności z zasadą proporcjonalnej reprezentacji.  W praktyce oznacza to, że głosy części obywateli mają większą “siłę” niż innych. 

W polskich wyborach gminnych 2014, poziom nierówności (materialnej) wyborców był w niektórych gminach bardzo wysoki. W tabeli przedstawiono przykład: Przyrost (%) “siły” głosu między okręgiem o największej i najmniejszej liczbie mieszkańców w wybranych gminach i miastach województwa łódzkiego w roku 2014. Wybory przeprowadzano tam w okręgach jednomandatowych. Jak można zauważyć - w części wypadków siła głosów w jednym z okręgów była nawet dwukrotnie wyższa niż w innym.

Niestety, zwykle niełatwo jest ustalić, czy nierówności powstały z przyczyn niezależnych od rządzących, czy też są efektem celowego działania polityków.